Karsten Dybvad er overrasket over andelen af tidsbegrænsede ansættelser i toppen af embedsværket

20230303-125711-L-1920x1280we
Karsten Dybvad er formand for Dybvad-udvalget, som er blevet nedsat af Djøf. Foto: Ida Marie Odgaard/Ritzau Scanpix
INTERVIEW: Flere og flere chefer i centraladministrationen er ansatte i tidsbegrænsede stillinger, og den udviklingen både overrasker og bekymrer Karsten Dybvad, der er tidligere departementschef og formand for et udvalg, som netop har fremlagt sin rapport.

Der var engang, hvor hovedparten af topembedsmænd i den danske centraldministration var ansat på varige tjenestemandskontrakter.

Men den tid er forbi.

I dag er 80-85 procent af centraladministrationens cheflag under departementschefen - direktører, kontorchefer og afdelingschefer - nemlig ansat på tidsbegrænsede kontrakter.

Og at omfanget af disse ansættelsesformer er blevet så udbredt både overrasker og giver anledning til en vis bekymring for Karsten Dybvad, som selv har en lang karriere bag sig i centraladministrationen, og som i årene 2005-2010 var landets øverste embedsmand som departementschef i Statsministeriet.

Det fortæller han i et længere interview med A4 Aktuelt og A4 Arbejdsmiljø på baggrund af den netop offentliggjorte rapport fra det såkaldte Dybvad-udvalg, som er blevet bestilt af Djøf.

LÆS OGSÅ: Flere og flere chefer i centraladministrationen er ansat på tidsbegrænsede stillinger 

Det er en næsten 500 sider lange rapport, hvori Dybvad-udvalget har undersøgt samspillet mellem embedsværket, politikere og medier og i samme ombæring kommer med en række anbefalinger til, hvordan samspillet kan styrkes.

Dybvad-udvalget konstaterer overordnet set, at embedsværkets faglighed er under pres fra en stigende efterspørgsel efter politisk-taktisk rådgivning.

Karsten Dybvad understreger over for A4 Aktuelt, at ministerbetjeningen altid har bestået af begge dele, men at der er en tendens til, at den politisk-taktiske del fortrænger den faglige rådgivning og dermed udfordrer embedsværkets integritet.

“Det er enormt vigtigt at huske, at der skal være en balance, hvor den politisk-taktiske rådgivning ikke fortrænger fagligheden. Og det er der, hvor vi synes, at vi kunne registrere en tendens til, at fagligheden bliver presset til fordel for den politisk-taktiske rådgivning,” siger Karsten Dybvad til A4 Aktuelt.

Dybvad-udvalget

Dybvad-udvalget offentligegjorde 3. marts efter godt et års arbejde deres 486 siders lange rapport med anbefalinger til et forbedret samspil mellem Folketinget, regeringen, embedsværket og medier.

Udvalget er nedsat og finansieret af Djøf og har bestået af:

- Karsten Dybvad, tidligere departementschef i Statsministeriet og
Finansministeriet (formand)

- Jakob Jensen, adm. direktør i DBU, tidligere departementschef i Beskæftigelsesministeriet

- Kristian Vendelbo, adm. direktør i KL, tidligere departementschef i Indenrigsog Sundhedsministeriet

- Karen Ellemann, generalsekretær for Nordisk Ministerråd, tidligere medlem af Folketinget og minister (V)

- Martin Lidegaard, medlem af Folketinget, tidligere minister (RV)

- Amalie Trangbæk, adjunkt, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

- Jørgen Steen Sørensen, højesteretsdommer, tidligere Folketingets Ombudsmand og rigsadvokat

- Lotte Jensen, direktør for VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd

- Kristian Madsen, chefredaktør på A4 Medier

- Mette Østergaard, chefredaktør på Berlingske

Dybvad-udvalget har identificeret otte problemstillinger og otte anbefalinger, der skal bidrage til at styrke samspillet mellem politikere, embedsværk og medier. Det drejer sig om spørgsmålene: 

- Hvordan kan det i højere grad sikres, at beslutninger i regeringen og ministerierne er lovlige, inden de meldes ud, herunder i sager præget af tidspres?

- Hvilke konsekvenser har en centralt koordineret beslutningsproces i regeringen,
og hvordan kan de ulemper, som en sådan beslutningsproces har, adresseres?

- Hvordan kan beslutningsprocesser og politikskabelse tilrettelægges, således
at der er tid til grundig udformning og behandling af politiske udspil, herunder
reformer og lovgivning?

- Hvordan kan en udfordret tillidsrelation mellem medierne og embedsværket
genoprettes? 

- Hvordan kan rammerne for ministres brug af sociale medier og embedsværkets bistand hertil blive mere klare?

- Hvordan kan et mere hensigtsmæssigt samarbejde mellem Folketinget og regeringen tilrettelægges?

- Hvordan kan der sikres bedre rammer for, at embedsværket kan værne egen
faglighed og integritet?

- Hvordan kan der sikres en mere afbalanceret offentlighedslov og en bedre behandling af sager om aktindsigt?

Kilde: Djøf

Kulegrav ansættelsesformer

Udvalget kommer på den baggrund med en række både kortsigtede og langsigtede anbefalinger til, hvordan der kan værnes om embedsværket og hele systemets faglighed.

En af disse anbefalinger går på at kaste et kritisk blik på chefernes ansættelsesformer.

Ekspertudvalget konstaterer nemlig, at ansættelsesvilkårene er en forudsætning for, at embedsværket kan betjene ministeren på en måde, der giver mulighed for at værne om deres faglighed og integritet og ikke tilskynder embedsværket til at yde rådgivning, som bare er populær hos ministrene.

Derfor anbefaler udvalget, at ansættelsesformerne får ny opmærksomhed, og at der gennemføres en analyse af, hvordan de påvirker chefernes faglighed.

Indtil 1971 var tjenestemandsansættelser udelukkende en varig ansættelsesform, men herefter blev det muligt at ansætte på åremål. Det gik dog stille for sig, og helt op til år 2000 var tjenestemandsansættelser stadig udgangspunktet, men kontraktansættelser på åremål blev mere hyppige, fordi man efterlyste mere fleksible ansættelser.

“Men den fleksibilitet skal balanceres over for det hensyn, at man også skal have et embedsapparat, som kan modstå uberettiget politisk og personligt pres,” siger Karsten Dybvad.

I 2009 lavede man en aftale, som betyder, at alle chefer under departementschefen bliver ansat på kontrakt. Enten varig eller på åremål, men sidstnævnte er siden blevet den mest udbredte form.

“Mere end 50 år efter Tjenestemandsreformen står vi i en situation, hvor hele cheflaget, der engang var tjenestemænd, er tidsbegrænsede. Det betyder, at de hele livet igennem skal forny deres kontrakt hvert femte år. Og vi sætter så spørgsmålstegn ved, om det nu er klogt, og om det er det ønske, man egentlig har haft,” siger Karsten Dybvad.

Ansat på konstant prøve

Har det overrasket dig, at 80-85 procent af alle ansættelser er tidsbegrænsede kontrakter?

“Ja, det overraskede mig. Og for mig er det også et højt tal. Det betyder jo, at ordet ‘kontrakt’ næsten er blevet lig med tidsbegrænsede ansættelser i centraladministrationen. Men det behøver ikke at være sådan. Så vi spørger, om det er en ønskværdig udvikling,” siger Karsten Dybvad.

Hvad er dit eget svar på det spørgsmål?

“Der er ingen tvivl om, at det betyder noget for mennesker, om de er tidsbegrænset ansatte. Det er jeg sådan set ikke i tvivl om. Jens Peter Christensen, vores højesteretsdommer, som er en stor autoritet på det her felt, skriver i sin seneste bog, at det svarer til, at de er ansat på konstant prøve. Og det, tror jeg faktisk, ikke er godt," siger Karsten Dybvad.

Er det lettere at værne om sin faglighed, hvis man er ansat på en varig kontrakt?

"Man skal ikke gå og tænke på, at man skal forlænges. Og det kan få en betydning i konkrete situationer. Det kan også påvirke kulturen, og det skal man altså kigge på. Det er i sidste ende politikerne, som må bestemme sig for om, de ønsker et embedsapparat, som har sikrere ansættelsesvilkår, eller ønsker at fortsætte det nuværende system. Men man skal ikke undlade at tage den diskussion," siger Karsten Dybvad.

Han eksemplificerer udfordringen ved at sætte den "lidt på spidsen", som han udtrykker det.

“Hvis man har en vanskelig sag, og man samtidig skal til at forny sin kontrakt, så skal man bringe sig i en situation, hvor arbejdsgiverne ønsker at forny den, og så vil man måske ikke være besværlig. Så spørgsmålet er, hvordan det påvirker en, at man hvert femte år skal have fornyet sin kontrakt. Når det gælder en hel stand af chefer i centraladministrationen, så er det værd at studere grundigt,” siger Karsten Dybvad.

Intet tyder på strategi

Men hvordan er vi så havnet i en situation, hvor hovedparten af cheferne er kommet på tidsbegrænsede ansættelser?

Er det politikernes ønske om mere fleksible ansættelser i embedsværket, eller er det cheferne selv, der efterspørger korte kontrakter for at sikre mere fleksibilitet i deres egen karriere og en højere løn på den korte bane, som jo ofte følger en tidsbegrænset kontrakt?

"Det er arbejdsgiverne i ministerierne i dag, som bestemmer, hvilken kontrakt det skal være. Men der har formentlig været tale om begge elementer. Men der er ikke noget, jeg har set eller læst, der tyder på, at der skulle have været en strategi for, at alle skulle være på tidsbegrænsede kontrakter," siger Karsten Dybvad.

Men hvis arbejdsgiverne foretrækker det, politikerne foretrækker det, og cheferne måske også foretrækker det, hvad er det så for et hensyn, der skulle tale imod tidsbegrænsede ansættelser?

“Det kan jo godt være, at den enkelte i situationen vil foretrække en højere løn. Det har der nok altid været mange, der gjorde. Men det gør jo ikke, at man politisk nødvendigvis har ønsket sig, at en hel centraladministration - et helt system - skal have det som den gennemgående ansættelsesform. Det kan jo godt være, at vi som samfund kunne have et ønske om, at det var anderledes,” siger Karsten Dybvad.

Men kan der ikke også være gode argumenter for det set fra systemets perspektiv?

“Jo, det kommer jo af ønsket om mere fleksibilitet og også at kunne beskæftige nogle medarbejdere med nogle konkrete projekter, der var tidsbegrænsede eksempelvis. Så det handler ikke om at være imod, at det findes. Det handler om, at man skal tænke over, om man ønsker at sikre ansættelsesvilkår, der understøtter, at hele cheflaget i centraladministrationen kan stå fast på sin faglighed i diskussionerne.”

Tilskynder til populær rådgivning

I skriver også her, at det er en forudsætning for embedsværkets rådgivning, at ansættelsesrammerne ikke tilskynder til rådgivning, som er populær hos ministeren. Hvad er egentlig problemet i en rådgivning, som er populær hos ministeren?

“Man skal selvfølgelig arbejde loyalt for ministeren og for realiseringen af regeringen og ministerens politik. Men man skal jo hele tiden huske, at det skal ske på det bedst tænkelige faglige grundlag. Det vil sige, at man skal i hvert fald passe på med ikke at hoppe for hurtigt frem til det, man tænker, ministeren gerne vil høre uden at have arbejdet tingene grundigt igennem. Det er sådan, det skal forstås.”

Men er præmissen i den formulering ikke, at ansættelsesrammerne i dag netop kommer til at tilskynde embedsværket til rådgivning, som er populær hos ministeren og derfor ikke fagligt gennemarbejdet?

“Det er ikke så kategorisk. Der er ingen tvivl om, at det er et element i balancen mellem den faglige og den politisk-taktiske rådgivning. Derfor synes vi, at man skal tænke over, om det virkelig var sådan, vi havde forestillet os, at det skulle være.”

Er det her en teoretisk diskussion, eller er der nogen grund til at tro, at der er en sammenhæng mellem de kriser, vi har været igennem - for eksempel minksagen, FE-sagen og instrukssagen - og ansættelsesformerne?

"Jeg har intet grundlag for at antage nogen form for sammenhæng. Vi iagttager en udvikling, og så er vi opmærksomme på det, fordi en tidsbegrænset kontrakt i hvert fald ikke understøtter det at kunne stå fast i mere tilspidsede situationer."

Men er der noget, som tyder på, at vi havde færre skandalesituationer før 2009, hvor åremål tog fart?

"Det er velbeskrevet i kommissionsrapporter, at der er fejl af forskellige slags, og er der nogen gennemgående ting, der karakteriserer dem, så er det udygtighed. Det her forholder sig udelukkende til det daglige arbejde med at kunne understøtte den gode balance mellem den faglige og den politiske-taktiske rådgivning," siger Karsten Dybvad.

GDPR